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警惕政府采購程序適用的“泛化”

2020年01月03日 09:21 來源:中國政府采購報打印

  ■ 付大學 史博文 

  一元左右的采購也要走政府采購程序。 

  保險起見,集中采購目錄以外且采購限額標準以下的項目一律啟用政府采購程序。 

  不采用政府采購的程序和方法,面對審計的審查,預算單位擔心說不清楚。 

  …… 

  政府采購實踐中,政府采購程序被擴大化使用的現象普遍存在。 

  根據《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二條的規定,“本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”,政府采購制度適用的范圍包括主體范圍、資金范圍、標準范圍和項目范圍等。依據《政府采購法》第十八條的規定,“采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以自行采購,也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購”。立法原意為針對在采購目錄以外且采購限額標準以下的采購,可以采取自行采購的方式進行,也可以適用政府采購程序進行,具體如何適用,由采購人依據具體情況自主決定。自行采購相對政府采購程序具有較強靈活性、采購效率高、成本低等優勢。然而,在實踐中,大量的集中采購目錄以外且采購限額標準以下的工程、貨物和服務(甚至一些單位采購一元以上的貨物)都適用政府采購程序,造成采購效率低下與財政資金浪費等問題,政府采購制度適用泛化的現象不得不引起重視。 

  有因可循 

  首先,目前我國對政府小額簡易采購程序缺少法律規定。采購單位一方面擔心具體采購人員在自行采購時出現腐敗問題,另一方面擔心審計或紀檢來審查時財政支出缺乏程序依據??梢?,政府采購演變成采購人規避或減輕責任的一套法律程序,變成了地地道道的走程序。不管采購人采購什么東西,即使是集中采購目錄以外、限額標準以下的采購,也要依法履行政府采購程序,不考慮采購成本或采購績效問題。本可采用自行采購方式進行采購的,為避免其與貪腐存在“瓜李之嫌”或者讓違法采購披上合法的外衣,一律采用有法可依的政府采購程序。 

  其次,一些地方政府或單位的強制要求泛化了政府采購制度的適用。很多地方財政部門建立政府采購統一電子商城平臺,購買0元以上的產品都必須在平臺上采購,由于電子商城平臺中的供應商競爭不充分,很難實現物美價廉或物有所值。很多單位內部規定采購一定限額以上(如有高校規定1000元以上)的貨物,由單位集中統一采購,5萬元以上的必須進行公開招標。這些地方規定或單位內部規定,造成政府采購制度適用的泛化問題。 

  最后,事后監管審查導向不合理。監管機關對政府采購程序審查偏向合規審查,而非效率審查或績效審查。在政府采購中,程序合法是審查第一標準。只需程序合法就滿足審查要求,對采購效率和采購成本重視程度不夠。久而久之,以合規主義為基礎建立起來的程序導向政府采購理念,在采購人思想意識中逐漸形成。于是,“能用政府采購程序的都走政府采購程序,能用招標程序的都走招標程序”,政府采購程序被泛化、公開招標被泛化。 

  消極影響 

  第一,曲解立法本意?!墩少彿ā芬幎胁少從夸浺詢然虿少徬揞~標準以上的應適用本法,言外之意是集中采購目錄以外且采購限額標準以下的可以不適用《政府采購法》。各單位對目錄之外、限額之下的采購對象可以“自行采購”,這才是符合法律規定的初衷。政府采購制度的過度泛化適用,顯然是對《政府采購法》立法本意的一種曲解。這最終導致財政資金支出效率低下、成本高昂,采購人、使用人都不滿意。 

  第二,導致政府小額采購出現逆效率現象。從現實角度看,采購限額標準以下的小額采購具有采購數量多、次數頻繁、單價低等特征,采用自行采購或簡易采購程序等方式最為符合效率原則。若采購特殊商品,或者存在特殊情況,可以適用政府采購程序。若在政府小額采購中,采購人盲目適用政府采購法律制度,則會導致采購成本提升、采購效率降低等問題,最終拉長采購周期,無法及時滿足采購需求,從而出現財政支出績效低下的逆效率現象。 

  總之,在政府采購程序被泛化適用的情形下,采購單位工作人員不具有提高資金使用效率的積極性。政府采購不是滿足于“夠用即可”,而是“不買對的,只買貴的”。加之,現有預算制度的不合理,采購人經常出現年底“突擊花錢”或者“突擊采購”,造成財政資金的極大浪費。 

  建言獻策 

  其一,建立簡易采購程序,明確適用范圍。一方面,以《政府采購法》修訂為契機,在法律中增加簡易采購方式。簡易采購方式包括直接采購方式、定點采購等,讓自行采購程序有法律依據,避免采購人在自行采購時有種“無法可依”的恐慌。另一方面,明確各種簡易采購程序的適用范圍。例如,多少金額以下可以適用簡易采購程序,適用何種簡易采購方式等。 

  其二,由合規主義向結果主義轉變,突出政府采購的績效導向。政府采購程序有兩種價值判斷標準:程序導向和績效導向。程序導向是程序合規主義的產物,堅持以程序合法合規為第一要義。而績效導向以采購結果為最終評價標準,更符合效率原則?,F行制度應改變采購人的關注重點,由程序合規轉變為財政支出的績效優先,加強政府采購績效管理。對于小額采購,采購單位更應該注重采購績效管理。當繁瑣程序增加采購成本時,采購績效肯定會受到影響。 

  其三,監管部門轉變監管思路,弱化程序合規問題??己耸菢顺?,考核和監管不變,采購人不可能轉變采購行為模式。監管部門(包括主管部門、審計、紀檢等)對自行采購的項目(或者以后適用簡易采購方式的項目),應更注重采購結果的評價,強調財政支出績效考核,弱化對程序合規的要求。 

  (作者單位:天津工業大學法學院) 

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